Des casques bleus peuvent-ils être envoyés sur le terrain sans l'aval du Conseil de sécurité de l'Onu?

La situation à la centrale ukrainienne nucléaire de Zaporijjia, visée par des bombardements et occupée par les troupes russes, suscite une inquiétude croissante, notamment de la part de l'Onu qui a jugé cette semaine la situation "intenable". Face à cette perspective, l'idée d'envoyer des casques bleus pour sécuriser la zone a surgi dans le débat, défendue entre autres par l'opérateur de la centrale en question et en France par la France insoumise. Ce scénario, qui peut théoriquement se produire sans l'aval du Conseil de sécurité de l'Onu, nécessite toutefois l'accord des parties prenantes - en premier lieu desquelles la Russie, soulignent les spécialistes interrogés par l'AFP.

Que faire pour éloigner le spectre d'une "catastrophe nucléaire" en Ukraine? Depuis sa prise de contrôle il y a six mois par les forces russes, la situation à la centrale de Zaporijjia, la plus grande d'Europe, concentre toutes les attentions.

Situé près de la ligne de front, le site subit des bombardements réguliers - Kiev et Moscou s'en rejettent mutuellement la responsabilité -, attisant les craintes d'une catastrophe nucléaire majeure dans un pays traumatisé par celle de Tchernobyl en 1986. Sur place, les autorités locales ont commencé à distribuer des comprimés d'iode à ingérer en cas de radiations.

La centrale nucléaire de Zaporijjia, le 27 avril 2022 ( AFP / ED JONES)

Dans ce contexte, l'idée de l'envoi de casques bleus de l'Onu pour sécuriser le site a rapidement émergé. En France, cette idée est émise par le chef de file de la France insoumise (LFI) Jean-Luc Mélenchon dans un communiqué publié le 4 mars 2022.

"Pour toute l’humanité, la France devrait demander à l’Onu de mandater une force d’interposition comme elle l’a fait tant de fois ailleurs dans le monde dans des endroits aussi violemment exposés", estime le leader de la gauche radicale française. "Ici les casques bleus assureraient la sécurité devant chaque centrale en fixant une zone tampon contre les combats".

Six mois plus tard, le 6 septembre, l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) se prononce de son côté en faveur de la mise en place d'une "zone de sécurité" pour empêcher un accident nucléaire à la centrale ukrainienne de Zaporijjia, jugeant la situation "intenable" en raison des bombardements.

Le lendemain, le chef de l'opérateur public Energoatom Petro Kotine fait savoir que l'Ukraine est favorable à l'envoi de casques bleus de l'Onu à sa centrale.

"Déployer le contingent du maintien de la paix et sortir les militaires russes peut être un des moyens pour créer la zone de sécurité à la centrale nucléaire de Zaporijjia", a déclaré à la télévision M. Kotine cité par l'agence Interfax-Ukraine.

En France, l'idée est une nouvelle fois avancée par La France insoumise par la voix du député LFI Alexis Corbière, qui revient sur "l'initiative" proposée par Jean-Luc Mélenchon en mars visant à "envoyer des casques bleus sur le terrai pour éviter que l'irréparable soit commis".

Interrogé sur Franceinfo sur le risque d'un veto russe au Conseil de sécurité de l'Onu sur une telle initiative, il ajoute : "On peut tout de même continuer à avancer, il est arrivé parfois que des casques bleus soient envoyés (sans feu vert du Conseil de sécurité de l'Onu). Ce n'est jamais arrivé dans l'Histoire ? On peut continuer à avancer sur cette voie, sur cette proposition, peut être que la Russie pourrait peut-être considérer aussi qu'elle y aurait intérêt".

Qu'en est-il réellement? L'envoi de casques bleus sans aval du Conseil de sécurité de l'Onu, au sein duquel siège la Russie, partie prenante au conflit, est-il possible?

C'est possible théoriquement, en passant via l'Assemblée générale de l'Onu comme ce fut le cas lors de la crise de Suez en 1956, mais cela n'aurait aucun sens dans le contexte actuel étant donné que l'esprit même des casques bleus repose sur un accord entre parties prenantes et non sur la coercition, soulignent les experts interrogés par l'AFP.

Logo des Nations unies à New York, le 1er août 2022 ( AFP / ANGELA WEISS)

Revenons sur la base juridique des opérations de maintien de la paix de l'Onu. Au moment de la rédaction de la charte des Nations unies, entrée en vigueur en 1945, ce type d'opérations n'est pas explicitement envisagé et n'est donc pas expressément prévu par le texte.

Le Conseil - qui compte cinq membres permanents (Chine, France, Russie, Etats-Unis, Royaume-Uni) - "peut toutefois, dans l'exercice de ses responsabilités adopter différentes mesures, dont la création d'une opération de maintien de la paix de l'Onu", peut-on lire sur la page de l'Onu dédiée aux casques bleus.

Ces derniers peuvent avoir comme objectifs de "maintenir ou rétablir la paix et la sécurité dans le monde", "protéger les plus vulnérables" ou encore "fournir un soutien aux pays en transition de la guerre vers la paix".

Au total, au cours des 72 dernières années, plus de 71 missions de maintien de la paix ont été créées par l'Onu, selon le décompte de l'agence.

En cas de blocage au Conseil de sécurité - si l'un des membres met son veto par exemple -, l'Assemblée générale de l'Onu peut prendre la main et agir, en se basant sur la résolution 377, adoptée en 1950. Cette résolution, également connue sous le nom du secrétaire d'Etat américain de l'époque Dean Acheson, permet à l'Assemblée générale de contourner le Conseil de sécurité dans certains cas de figures.

En cas de "menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression et où, du fait que l'unanimité n'a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents le Conseil de sécurité manque à s'acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l'Assemblée générale examinera immédiatement la question afin de faire aux Membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre", prévoit la résolution.

Cette résolution n'a toutefois été invoquée "qu'une seule fois dans l'histoire des activités de maintien de la paix de l'Onu, en 1956", lorsque l'Assemblée générale a créé la première Force d'urgence des Nations Unies (FUNU I) au Moyen-Orient, rappelle l'Onu.

Entrée des membres de la Force d'urgence des Nations unies (FNUE) à Port Saïd, le 15 novembre 1956 ( INTERNATIONAL NEWS PHOTOS (INP) / -)

A l'époque, hérissés par l'annonce de la nationalisation du Canal de Suez, la France, la Grande-Bretagne et Israël ont lancé un assaut concerté en Egypte. Cette offensive éclair -- les Israéliens dans le Sinaï, les franco-anglais sur Port-Saïd, à l'embouchure du canal -- rencontrera la très forte opposition des Etats-Unis comme de l'URSS et tournera rapidement au fiasco.

Elle sera stoppée net au bout de dix jours, par un vote de l'Assemblée générale de l'Onu. La première force d'interposition des Nations unies sera créée à cette occasion, au terme d'un vote de l'Assemblée générale le 5 novembre 1956.

"Ce n'est donc pas faux de dire qu’on peut passer outre le Conseil de sécurité de l'Onu" pour envoyer des casques bleus sur le terrain mais "ça ne sert à rien" s'il n'y a pas accord des belligérants, souligne Yann Kerbrat, professeur en droit international à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

"Il y a déjà eu création d’opération de maintien de la paix par l’AGNU, mais mais quand on a créé cette opération c’était sur la base d’accord avec les parties, ce n’était pas dans une logique coercitive", renchérit Catherine Le Bris, chargée de recherche au CNRS, spécialisée en droit international.

"La logique de maintien de la paix c’est le consentement des parties, c’est consensuel", ajoute-t-elle. "Là dans le cas qui nous concerne, il faudrait le consentement de l’Ukraine, où se situe la centrale, et de l’Etat qui contrôle la centrale, c’est à dire la Russie".

Or sur ce dernier point, rien n'est moins sûr.

"Il faudrait un accord avec la Russie pour que des représentants de la communauté internationale sécurisent le lieu", note Romuald Sciora, chercheur associé à l'Institut de relations internationales et stratégiques (Iris), spécialiste de l'Onu. "L'Otan ? Non. L'Onu? Cela pourrait être une option mais d’un point de vue symbolique la Russie n’aimerait probablement pas voir des casques bleus, cela donnerait l’impression que la communauté internationale envoie des forces d’interposition".

"Mais on pourrait arriver à une forme de déploiement euro-biélorusse par exemple : des forces représentatives de plusieurs pays européens et des pays amis de la Russie, on pourrait imaginer quelque chose comme cela", ajoute-t-il.

"Une résolution de l'AGNU est recommandatoire", rappelle de son côté Yann Kerbrat. "L’Assemblée générale peut tout à fait décider de créer le déploiement d'un opération de maintien de la paix mais comment s’opère le déploiement si les Russes ne sont pas d’accord ? Les Russes peuvent considérer que ces soldats interviennent dans le conflit armé, ils peuvent prendre ça comme un acte de guerre. On ne va pas déployer une opération de maintien de la paix pour envoyer des soldats à la boucherie".

Interrogé par l'AFP le 9 septembre, Stéphane Dujarric, porte-parole du secrétaire général de l'Onu Antonio Guterres, a insisté sur la "préoccupation" des Nations unies concernant la "sécurité de la centrale".

"Nous partageons les préoccupations exprimées par M. Rafael Grossi, le chef de l'AIEA. La première étape, comme l'a dit le secrétaire général, serait que les forces russes et ukrainiennes s'engagent à ne mener aucune activité militaire en direction du site de la centrale", a-t-il souligné.

Sur la question à proprement parler des missions de maintien de la paix, "je laisserai les États membres en parler", a-t-il ajouté. "Je pense que notre objectif actuel immédiat est la démilitarisation".

Le président russe Vladimir Poutine à Pékin en avril 2019 ( AFP / FRED DUFOUR)

La situation sur place continue d'évoluer quotidiennement. Le 11 septembre, l'Ukraine a annoncé la mise à l'arrêt du sixième et dernier réacteur en fonctionnement de la centrale de Zaporijjia, en expliquant qu'il était nécessaire de le refroidir.

Dans son communiqué, Energoatom réitère son appel à l'établissement d'une zone démilitarisée autour de la centrale, seul moyen selon l'opérateur d'en assurer la sécurité.

La centrale a été également l'un des sujets abordés, le même jour, lors d'un entretien téléphonique entre le président russe Vladimir Poutine et le président français Emmanuel Macron. Le maître du Kremlin a notamment attiré l'attention de son homologue sur des "attaques régulières ukrainiennes contre les sites de la centrale de Zaporijjia, y compris le dépôt des déchets radioactifs, ce qui pourrait aboutir à des conséquences catastrophiques".

Vladimir Poutine a également informé Emmanuel Macron des "mesures prises par des spécialistes russes afin d'assurer la sécurité de la centrale et souligné la nécessité de faire pressions sur les autorités de Kiev pour que les bombardements visant la centrale s'arrêtent immédiatement", selon le Kremlin.

 Au cours de cet échange, Emmanuel Macron a affirmé à Vladimir Poutine que c'était "l'occupation russe la cause des risques" pesant sur la centrale nucléaire de Zaporijjia" et lui a demandé d'en retirer les "armes lourdes et légères", selon l'Elysée.