Les cantines bio empêchées par le droit européen ? Derrière l'erreur de Jean-Luc Mélenchon, l'épineux recours aux producteurs locaux

Justifiant une possible "désobéissance" aux traités communautaires, Jean-Luc Mélenchon affirme notamment que le droit européen rendrait "impossible" le recours au bio dans les cantines scolaires. En réalité, un tel interdit n'existe pas, indiquent à l'AFP acteurs de la filière et experts des marchés publics : des communes font ainsi appel à ce type d'alimentation depuis plusieurs années et la loi fixe même un minimum de 20% de bio dans la restauration collective. Le droit de la concurrence, national comme européen, interdit en revanche de réserver ces marchés aux producteurs locaux, au grand dam de LFI, même si des voies légales existent pour contourner cette règle.

La pilule a eu du mal à passer : le droit défendu par La France insoumise (FLI) de désobéir aux règles européennes en cas de blocage a été un des principaux points de contentieux avec le PS et EELV, qui ont fini par l'approuver pour sceller une grande alliance à gauche en vue des législatives.

Justifiant de prendre ses distances avec la législation européenne en cas de collision avec des engagements électoraux, Jean-Luc Mélenchon a notamment assuré que les règles européennes rendaient "impossibles" les cantines bio, que son parti veut généraliser et rendre 100% gratuites.

"L'Union européenne s'est construite sur un process de constitutionnalisation de règles économiques --ceci n'existait qu'en URSS et en Iran jusque là--, (...) qui disent: +le libre-échange est obligatoire à l'intérieur des frontières+. Donc, ça rend impossible les cantines bio, ça rend impossible la relocalisation de l'agriculture", a déclaré le chef de file insoumis le 8 mai sur France inter.

Arrivé en troisième position de la présidentielle, l'ancien candidat avait déjà relayé le même argument pendant sa campagne. Dans un tweet de janvier où il citait l'eurodéputée LFI Manon Aubry, il affirmait que le droit européen "s'opposait" aux cantines bio, à la lutte contre les paradis fiscaux et à l'égalité entre travailleurs européens.

Cette affirmation repose sur une confusion : rien dans le droit européen n'interdit aux collectivités locales de faire appel au bio pour les cantines scolaires, affirment l'ensemble des experts de la filière et des marchés publics interrogés par l'AFP. De nombreuses communes y ont d'ailleurs recours depuis plusieurs années et la loi française elle-même impose un ratio minimum de 20% de bio dans la restauration collective.

En revanche, le droit de la concurrence empêche bien les collectivités de réserver l'approvisionnement des cantines aux producteurs locaux (et bio), au grand dam de LFI, même si des voies existent pour contourner cette règle sans enfreindre la législation.

Le bio sans entraves

"C'est une confusion qui est souvent faite: ce n'est pas le bio qui est interdit par l'Europe, c'est l'organisation des marchés publics qui rend compliqué le fait d'avoir du bio local", résume Stéphane Veyrat, directeur de l'association d'Un plus bio, qui rassemble des collectivités locales et milite pour une part accrue du bio dans la restauration collective.

Dans les faits, rien dans la réglementation européenne n'empêche de recourir au bio pour fournir les cantines scolaires, dont l'approvisionnement relève de la compétence des collectivités locales.

Quand elle lance un appel d'offres, une ville peut ainsi parfaitement exiger d'un prestataire des produits issus de l'agriculture biologique. "Du point de vue du code de la commande publique, on peut exiger intégralement du bio. Il n'y aucune entrave de quelconque nature", indique Ronan Le Velly, maître de conférences en sociologie à Montpellier SupAgro et spécialiste des marchés alimentaires.

En accord avec la réglementation française comme européenne, certaines municipalités sont ainsi passées depuis plusieurs années au 100% bio pour les cantines dans les écoles primaires, notamment Mouans-Sartoux (Alpes-Maritimes) ou Courtonne-la-Meurdrac (Calvados) , et de grandes villes comme Lyon ou Grenoble --toutes deux dirigées par des maires écologistes-- se sont fixé cet objectif.

Infographie datant de juin 2021.

"Il y a plein de collectivités qui font de la bio donc si c'était interdit par l'Union européenne, ça se saurait", tranche Charles Pernin, du Syndicat national des entreprises agroalimentaires bio, transformateurs et distributeurs (Synabio).

Selon le rapport 2021 de l'Observatoire national de la restauration collective bio et durable, les quelque 6.700 cantines passées au crible en France affichent une moyenne de 37% de bio dans les assiettes, avec de grandes disparités selon les territoires.

Au niveau national, la loi Egalim de 2018, validée par le Conseil constitutionnel, a par ailleurs elle-même fixé un objectif d'utilisation de 50% de produits "de qualité et durables", dont au moins 20% issus de l'agriculture biologique, dans la restauration collective dans son ensemble (établissements scolaires, hôpitaux...) d'ici à janvier 2022.

Contactée le 10 mai par l'AFP, l'eurodéputée LFI Manon Aubry convient que le droit européen n'interdit pas de faire appel au bio dans les cantines mais assure toutefois que les règles de passation des marchés publics constitueraient une "désincitation" à y recourir en privilégiant le critère du coût.

La difficile équation du bio et du local

En réalité, dans son document listant les "principales compatibilités" avec le droit européen, le parti insoumis reproche plus exactement au droit communautaire d'empêcher l'émergence de cantines scolaires approvisionnées avec des produits à la fois biologiques et locaux, en interdisant des appels d'offres ciblés sur des circuits courts.

"Ça n'a aucun sens de faire venir un produit de l'autre bout de l'Union européenne, cette sacro-sainte liberté de circulation qui fait qu'on ne privilégie pas la production locale", dit à l'AFP Manon Aubry.

Alors ministre de l'Agriculture, Bruno Le Maire avait en 2011 lui-même appelé à modifier une situation "aberrante" dans la restauration collective. "On ne va pas se résigner à avoir des centaines de milliers d'enfants en Normandie, ou dans d'autres régions productrices de pommes, consommer les pommes du Chili, alors même qu'il y a des pommes qui sont produites à quelques centaines de mètres de l'école où ils se trouvent", assurait-il dans ses voeux à la presse.

De fait, les procédures de mise en concurrence --qui sont obligatoires au-delà d'un marché de 40.000 euros en France-- interdisent de discriminer en fonction de l'origine géographique d'un prestataire.

En clair, une commune ne peut pas directement faire appel à un producteur de son territoire et doit respecter l'égal accès devant la commande publique, au risque toutefois que ses tomates ou ses carottes proviennent de contrées plus ou moins lointaines.

"Le code de la commande publique et l'égalité des candidats devant la commande publique interdisent le localisme et d'avoir recours à un fournisseur sur un seul critère géographique", confirme Christophe Hébert, président d'Agores, une association fédérant des responsables de la restauration collective territoriale.

Cet impératif ne découle toutefois pas seulement de la "concurrence libre et non-faussée" prônée par les directives et la jurisprudence européennes et épinglée par LFI : elle procède également en droit français des "exigences constitutionnelles inhérentes à la légalité devant la commande publique", comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision de juin 2003.

"Cette règle préexistait au droit européen, c'est un principe très ancien du droit de la concurrence. Ça fait partie des principes fondamentaux du code des marchés publics : liberté d'accès, égalité de traitement, transparence des procédures", souligne Ronan Le Velly.

Selon la Fédération nationale d'agriculture biologique (Fnab), il s'agirait par ailleurs d'un "faux problème". "L'Europe n'empêche pas d'avoir une bonne alimentation à l'école mais empêche de faire du localisme. Est-ce un problème ? Non", tranche sa déléguée générale Sophia Majnoni, qui souligne que le local n'est pas forcément synonyme de bonnes pratiques. "Selon nos calculs, le gros des émissions de gaz à effet serre vient davantage des intrants et des engrais que du transport".

En mai 2021, dans une ferme de yaourts bio de Chazelles-sur-Lyon, qui fournit les cantines lyonnaise. ( AFP / JEAN-PHILIPPE KSIAZEK)

Selon d'autres acteurs, le carcan des commandes publiques a par ailleurs été desserré et permet dès à présent de contourner cet interdit sans se mettre en infraction avec la législation.

"Sur la +localisation+, c’est compliqué mais pas impossible", assure à l'AFP Marie Massart, maire adjointe EELV de Montpellier et déléguée à la politique alimentaire et à l’agriculture urbaine.

Pour s'y faire, les collectivités locales disposent de trois principaux leviers, que le ministère de l'Economie mentionne souvent quand il est interrogé sur le sujet par des parlementaires.

1. Elles peuvent faire du "sourcing", c'est-à-dire identifier sur leur territoire des agriculteurs en capacité de fournir les produits demandés et concevoir des appels d'offres adaptés. Ces producteurs locaux ne seraient pas assurés de décrocher le marché --la décision finale est prise par une "commission d'appels d'offres" réunissant le maire (ou le président de la collectivité) et des élus-- mais ils pourraient au moins candidater et offrir une alternative sérieuse aux grands prestataires qui disposent d'une grande force de frappe commerciale.

2. Elles peuvent également fractionner leurs appels d'offres en les divisant en plusieurs lots afin que l'un d'entre eux corresponde à ce que peuvent offrir des producteurs locaux.

3. Elles peuvent inscrire dans leurs appels d'offres des critères qui vont mécaniquement favoriser des circuits courts. "On peut utiliser des petites subtilités en disant par exemple qu'on exige des tomates bio de saison du lieu ou qu'on veut un délai réduit entre la date de la récolte et celle de la livraison", détaille Christophe Hébert.

A Montpellier, Marie Massart joue sur plusieurs de ces tableaux. "Ça demande pas mal de travail de compétences sur les marchés publics et ça demande aux acheteurs publics de faire la liaison entre les producteurs et les cuisiniers", explique-t-elle, mais les résultats sont là: les cantines de Montpellier comptent 30% de produits bio et 40% issus de producteurs de proximité.

Dans un rapport de janvier 2020, l'Institut Terra Nova pointait toutefois de "grandes inégalités" entre les grandes collectivités, qui disposent des moyens et l'expertise de pour trouver les bonnes stratégies de marchés publics, et les communes modestes qui ne peuvent pas toujours établir un cahier des charges précis avec leurs prestataires.

Selon Manon Aubry, ces pratiques de "contournement" du droit de la commande publique sont en tout cas bienvenues et confirment qu'il faut "à terme changer ces règles".

Dans une récente tribune, plusieurs maires de grandes villes et élus ont plaidé dans ce sens en appelant à la mise en place d'une "exception alimentaire" en Europe sur le modèle de celle qui existe pour le secteur culturel. "On pourrait ainsi imaginer que pour chaque famille de produits (fruits et légumes, viande, œufs, produits laitiers, produits secs…), il soit possible de choisir l'implantation géographique et d’intégrer un quota d’achats de gré à gré, à définir : pourquoi pas 30% ou même 50%", écrivent les signataires.

Initiateur de cette tribune, le collectif Un plus bio récuse toute volonté de repli. "Ce n'est pas pour faire du protectionnisme, dit à l'AFP son président Stéphane Veyrat, mais c'est pour dire : +je souhaite favoriser sur mon territoire une agriculture écologique qui ne pollue pas mes sols et qui ne pourrit pas la santé de mes enfants+".

Il y a bien d'autres vertus au-delà même de l'enjeu environnemental, selon la patronne de l'Agence Bio Laure Verdeau. "Quand vous mettez du bio à la cantine, dit-elle à l'AFP, vous sensibilisez une nouvelle génération d'enfants qui vont devenir prescripteurs chez eux".

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